La desconcentración

«Es un proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado» Pedro Alfonso Hernández.

« […] Es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa […]» Artículo 8° de la Ley 489 de 1998.

Objeto: distribución de competencias y funciones de la entidad u organismo entre sus diferentes áreas funcionales o unidades territoriales.

Se presenta al interior de una misma persona jurídica y se manifiesta a través de las principales dependencias o de las unidades territoriales de la organización administrativa de la entidad u organismo públicos.

Mientras que la desconcentración consiste en el proceso de distribuir las funciones y competencias de la entidad u organismo entre sus diferentes áreas funcionales, la determinación de la estructura administrativa tiene su punto de partida en la desconcentración y se encarga de establecer las diferentes unidades o dependencias que integrarán las áreas funcionales.

Propósitos: i) descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas, ii) contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos, iii) acercar la administración a los asociados, iv) adecuar la organización administrativa para facilitar o permitir la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades y organismos públicos.

La figura de la desconcentración administrativa se presenta al interior de todas las personas jurídicas de derecho público.

La desconcentración no recae en empleados sino en las dependencias principales de la entidad u organismos.

Especies de desconcentración:

a)    Por funciones: consiste en la asignación de funciones y competencias de la entidad en sus diferentes áreas funcionales, ubicadas en la sede principal de la institución. Es el caso más frecuente y se representa básicamente a través de las principales dependencias de la entidad, independientemente de la denominación que reciban: secretarías del despacho, subgerencias, vicepresidencias o subdirecciones, por ejemplo.

b)    Por territorio: se presenta cuando las entidades u organismos, nacionales o territoriales, centralizados o descentralizados, atienden las competencias y funciones a través de las unidades administrativas que operan en un lugar geografía diferente al sitio donde su sede principal. La desconcentración por territorio lleva implícita la desconcentración por funciones, en cuanto las dependencias regionales están para cumplir funciones propias de la entidad en un territorio específico.

AUTORIDAD COMPETENTE PARA REALIZAR LA DESCONCENTRACIÓN

La desconcentración administrativa es realizada, por principio, por la autoridad competente por determinar la estructura administrativa en los organismos o entidades públicas.

La desconcentración la realiza una autoridad diferente al representante legal de la entidad u organismo público.

En la administración central nacional, departamental, distrital y municipal, la desconcentración administrativa le corresponde realizarla a la corporación pública del respectivo nivel del Estado.

En los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, la desconcentración la realiza la autoridad ejecutiva del respectivo nivel –nacional o territorial- y, en los demás institutos descentralizados, esta función le corresponde a la autoridad que señalen sus actos de creación, la cual es, normalmente, la respectiva junta o consejo directivo.

AUTORIDADES VIRTUALES O IMPROPIAS

Las autoridades de las dependecias desconcentradas son servidores públicos de la planta de personal de la respectiva entidad u organismo, las cuales no se configuran en autoridades propias del área funcional o de la unidad territorial.

En realidad carecen de algunas de las propiedades que identifican a las autoridades propias: ubicación funcional, relación jerárquica, tipo y naturaleza de sus atribuciones, grado de autonomía o dependencia, nivel de responsabilidad, entre otras.

AUSENCIA DE AUTONOMÍA FINANCIERA

La autonomía financiera requiere de capacidad para la generación de recursos y de la facultad para disponer libremente de los mismos.

Las dependencias desconcentradas no poseen, en principio, autonomía financiera, en cuanto todos los ingresos financieros que ellas generen ingresan al presupuesto general de la entidad (principio presupuestal de la unidad de caja) y no tienen un presupuesto propio o independiente para cada una de ellas. Igualmente carecen de la facultad para disponer autónomamente de los recursos asignados.

LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS SON LIMITADAS

Las funciones y competencias asignadas a las dependencias desconcentradas tienen límites funcionales y geográficos, a partir de los cuales se establecen circunscripciones de carácter funcional (jurídica, recursos humanos, planeación, finanzas, técnica, etc.) y circunscripciones de carácter territorial (gerencias regionales, direcciones seccionales, agencias locales, etc.).

Las decisiones importantes o estratégicas de la entidad son tomadas directamente por las autoridades de las dependencias concentradas.

Funciones que tienden a estar concentradas: las relaciones interinstitucionales, la celebración de convenios o contratos interadministrativos, la programación presupuestal, entre otras.

Funciones que tienen a estar desconcentradas: las relaciones entidad-usuarios o clientes, la realización de trámites administrativos, los aspectos operativos, entre otras.

AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA LIMITADA

La autonomía administrativa de las dependencias desconcentradas está limitada, entre otros aspectos:

–       Por la relación de subordinación de las autoridades de las dependencias desconcentradas frente a las autoridades de las dependencias concentradas.

–       Por el carácter de libre nombramiento y remoción de las autoridades desconcentradas.

–       Por la naturaleza básicamente ejecutora de las funciones desconcentradas.

REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES EN LA DESCONCENTRACIÓN

Las autoridades competentes realizan la desconcentración con base en los límites formales y materiales establecidos tanto para hacer la determinación inicial de la estructura administrativa como para introducirle modificaciones. Por ejemplo, un concejo municipal solo puede asignar funciones a las principales dependencias de la administración municipal a través de acuerdos municipales, atendiendo las exigencias formales y materiales para su aprobación.

A diferencia de la delegación que se realiza por medio de un acto administrativo de carácter particular y concreto, la desconcentración se lleva a cabo a través de normas (ley o reglamento) de carácter general.

RECURSOS EN LA VÍA GUBERNATIVA EN LA DESCONCENTRACIÓN

La Ley 489 señala cuáles recursos de la vía gubernativa proceden contra las decisiones que se tomen en virtud de la desconcentración. En el parágrafo del artículo 8° dice:

Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes.

Para Pedro Alfonso Hernández, «esta norma es contraria a la Constitución por vulnerar el principio del debido proceso, particularmente en lo tocante al principio universal de la doble instancia (C.N., art. 29), entendido como el derecho que tiene toda persona a que la decisión que la afecta sea revisada por una autoridad diferente –superior- a la que tomó la decisión». Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia C-727 de 2000, afirma que se «ha puesto de presente que el principio de la doble instancia se refiere a las decisiones judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y que no reviste una connotación absoluta». Más adelante en la misma sentencia, la Corte explica que «la concesión legal del recurso de apelación iría en contra de la finalidad misma del mecanismo de la desconcentración, que no es otra que descongestionar los órganos superiores con miras a facilitar y agilizar la función pública, de conformidad con los  principios funcionales de eficacia y celeridad que gobiernan dicha función», razón por la cual declara exequible el parágrafo del artículo 8° de la ley 489, que había sido demandado, junto con otras disposiciones de la misma ley, por Pedro Alfonso Hernández.

RESPONSABILIDAD EN LA DESCONCENTRACIÓN

Como la desconcentración obedece a una distribución de competencias de una entidad entre sus diferentes áreas funcionales o unidades territoriales, las cuales están a cargo de un funcionario de la entidad (autoridad virtual), la responsabilidad radica, entonces, en este funcionario en cuanto él es el titular de la competencia o la función desconcentrada. Así, mientras que en la delegación la responsabilidad es tanto del delegante como del delegatario, donde cada uno es responsable de las consecuencias de su decisión, en la desconcentración la responsabilidad es de la autoridad de la respectiva dependencia desconcentrada.

CONTROL EJERCIDO POR LA AUTORIDAD CONCENTRADA

Las autoridades concentradas ejercen control jerárquico sobre la actuación de las autoridades de las dependencias y organismos desconcentrados.

El control jerárquico se manifiesta a través de figuras como el carácter de libre nombramiento y remoción de las autoridades de dependencias y unidades territoriales desconcentradas; la aplicación del régimen disciplinario; la instrucción directa; la revisión y revocatoria de los actos de las autoridades desconcentradas; entre otras.

A continuación presento las diapositivas de una exposición que realicé junto con otros compañeros en la clase de Derecho Administrativo I sobre este tema:

Resumen elaborado a partir de la lectura LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA de PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ M.

Puede consultar las entradas sobre la descentralización por servicios y sobre la delegación, que también son técnicas administrativas que se orientan a un desarrollo eficiente de la función administrativa. Recomiendo leer la sentencia C-727 de 2000, en la que Pedro Alfonso Hernández -autor del texto sobre el que hice este resumen- demanda varias disposiciones de la Ley 489.

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